农村养老问题是关系到农村社会稳定、乡村振兴战略实施以及农村老年人福祉的关键问题。延安作为革命老区，也面临着农村养老服务体系有待完善、老年人生活质量有待提高等现实困难。
北京大学汇丰商学院与延安大学“千里计划”学生联合暑期调研团于2024年7月赴陕西省延安市下辖的延川县和子长市开展农村养老方面的实地走访和学习。本报告是此次“千里计划”的实践成果简报。
农村养老有以下客观情况：一是老龄化程度高，农村留守老人问题突出；二是养老服务设施不足，尤其是高质量、专业化的养老服务资源匮乏；三是养老保障体系不够完善，养老金水平较低，难以满足老年人的基本生活需要。此外，社会力量参与度不高，农村养老服务市场的开发尚处于初级阶段。
基于本次调研活动和集体研讨，我们认为通过政府主导、社会参与和市场运作相结合的方式，动员更广泛的资源和力量能够更好的解决农村养老问题，具体有以下几点思考：一是全局统筹考虑养老政策，优化农村养老服务设施布局；二是推进居家养老服务建设，尊重老人居家养老的习惯；三是广泛借助商业机构和社会力量，提升农村养老服务；四是积极利用信息科技手段，为农村养老赋能。
“以人为本”，未来的调研希望可以深入了解农村居民的养老需求，并关注农村养老服务设施的建设与乡村规划的协同，以期为延安地区乃至全国其他地区的农村养老事业发展提供参考。
北京大学汇丰商学院与延安大学“千里计划”学生联合暑期调研团于2024年7月深入延安市的延川县和子长市，展开了为期一周的实地调研。本次调研的核心任务是实地了解农村养老的现状和问题，梳理基层养老服务的实践经验和困难，探讨和思考未来如何更有针对性的改善农村居民老年生活质量。
报告首先介绍全国农村养老的基本现状，并通过国际比较挖掘部分可借鉴的经验；第二部分着重介绍在延安地区对公办养老机构和社会养老机构的调研和案例分析，并重点探讨了养老资金的来源问题；第三部分详细分析基层政府在养老服务施政的工作进展和困难；最后提出未来农村养老服务的思考和调研展望。
当前我国农村老年人比例较城镇高，而且空巢老人数量以比城镇更快的速度在十年内增加了一倍以上，但农村老年人的基本养老金相比城镇职工差距较大，退休后生活保障相对不足。另一方面，农村养老服务建设既存在养老床位闲置，同时也存在着普通农村老人社会保障不足的问题，且在人员、设施、医疗等方面存在短缺。通过分析中国台湾、日本、韩国和巴西的农村养老服务情况，我们总结出农民养老储金账户、强制与自愿参保相结合和税收优惠等可资借鉴的经验。
（一）农村养老现状与养老工作挑战
1. 农村养老的现状
（1）农村人口老龄化程度高，养老群体基数大
截至2023年，中国60周岁及以上的老年人口占总人口的21.1%，老年人口数量居世界第一。其中领取城镇职工基本养老保险的人数为1.36亿人，领取城乡居民基本养老保险的人数为1.65亿人，养老群体基数庞大。根据全国第七次人口普查（以下简称“七普”）结果，农村地区的老龄化问题尤为严重（见图1）。延安市数据显示，乡村60岁以上人口占比21.78%，远高于城市和镇的老年人口占比。
图1：2020年全国乡村与城镇60岁及以上、65岁及以上老人占比
资料来源：国家统计局2020年第七次人口普查。 （2）农村家庭空巢化突出，居家养老压力大
全国家庭空巢化比例在2010至2020年间快速上升，夫妻空巢率从17.89%升至23.45%，独居空巢率从14.84%升至21.38%，同期夫妻空巢家庭数量增长87%，独居空巢家庭的数量增加104%，。导致家庭空巢化的主要原因是城镇化进程，乡村劳动力大量向城市集中。农村常住人口减少，年轻人外出务工，导致农村老人夫妻或独居空巢比例上升，养老的服务需求压力增加。
（3）农民养老金收入差距大，保障程度有限
改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，基本实现了制度转型和惠及范围扩展，但目前农民与职工在养老金待遇上存在较大差距。图2展示了根据延安市2023年度社会保险信息披露通告测算的数据，城乡居民基本养老收入仅为企业职工、机关事业职工的5.8%、3.0%。调研中问及对养老服务的需求时，农村老年人普遍表达了增加养老金的愿望，这反映了当前农村社会保障水平仍有待提升、农村养老保险支持力度有待加强的状况。
图2: 延安市2023年各项社会保险年均标准（单位：元）
资料来源：延安市政府官方网站和延安市统计局。
2. 农村养老服务面临的挑战
（1）供需错位
农村养老床位空置率高，如延川县社会福利中心入住率23.14%，子长市中心敬老院入住率32.89%。但普通农村老人养老社会保障及相关服务需求得不到较好的满足，特殊需求群体未被覆盖。如部分养老机构对入住老人身体状况有要求，行动不便老人无法享受助餐服务等。
（2）专业资源短缺
医养结合“医”的可及性差，农村医疗资源有限，养老机构经费紧张，医保政策不完善。服务人员数量短缺且护理专业化受限。以延川县社会福利中心为例，护理人员多为周边村民，未经系统训练，工资低，工作强度大。硬件设施无法满足多元化需求，农村养老机构多仅提供基本生活保障。
（3）社会参与度不高
民办养老机构在农村发展滞后，全国注册登记养老机构中民办占比55%。延安市民办养老机构仅占20%，床位占比不到16%。农村老年人经济条件有限，高端养老需求不足，新建民办养老机构制度成本高，限制了社会资本进入农村养老市场。
（二）中国老龄化现状与国际经验
1. 中国老龄化现状
（1）速度快
我国从7%老龄化到14%深度老龄化仅用21年，预计到20%超级老龄化只需10年左右，远超其他国家（见图3）。
图3：各国老龄化进程对比
（2）总量多
2023年，我国60岁以上人口达2.9亿，居世界第一。这主要归因于婴儿潮群体进入老年期、预期寿命提升、出生率与增长率逐年下降。人口总量多且老龄化严重，给社会保障、公共服务等带来巨大挑战。
（3）应对难
我国面临“未富先老”困境，2021年65岁及以上老年人口占比大于14%，人均GDP约1.3万美元，而美国、日本和韩国进入深度老龄化时人均GDP较高，分别为5.5万美元、4万美元和3.3万美元。劳动年龄人口比例下降，抚养负担增加，城乡老龄人口比例差距大，农村养老保障困难更为突出。(见表1)
表1: 中国、美国、日本和韩国老龄化综合对比
2. 农村养老保障的国际经验
在全球老龄化的背景下，农村养老问题成为各国各地区共同面临的挑战。我们分析了部分国家和地区的农村养老服务情况，如下几点经验可以提供有益的借鉴：中国台湾地区设立农民养老储金账户；日本将强制参保与自愿参保相结合，农村老人不仅可以有最低保障也可以为自己养老储蓄；韩国通过税收优惠政策为赡养老人的家庭减轻负担；巴西“非缴费型”养老金，为农村养老提供更丰富的保障。
我国养老服务体系分为基本养老服务和非基本养老服务。基本养老服务体系是由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的养老服务，以政府为主导推行建立，具有基础性、普惠性、兜底性的特点。非基本养老服务通常由市场提供，主要提供高品质、个性化、多样化的养老服务。
养老事业的推进不仅需要顶层规划，更依赖于地方落实，下文将基于调研团队在延川县民政局、子长市民政局、延川县社会福利中心、子长市油苑小区养护中心以及刘家沟村互助院、丹头村互助院的实地调研结果，对当前我国城乡基本养老服务实际发展以及地方政府在基本养老服务体系方面的建设进程进行分析（图4）。
图 4：我国养老服务体系的结构
资料来源：北京大学汇丰商学院与延安大学“千里计划”学生联合暑期调研团整理
（一）基本养老服务：基础性、普惠性、兜底性
1. 顶层设计明确
《关于推进基本养老服务体系建设的意见》明确总体要求和五项重点工作，包括制定清单、建立精准服务主动响应机制、完善保障机制、提高供给能力、提升便利化可及化水平，体现基础性、普惠性、兜底性，为基本养老服务体系建设提供了指导框架。
2. 地方实践特点
地方政府养老工作与文件的总体要求相一致，体现兜底保障的特点。十四五期间的重点任务是聚焦家庭和个人难以应对的养老困难和基本养老服务需求；目前地方政府在养老方面关注的重点也是特困人员。
民政部门养老资金主要用于特困人员供养和敬老院建设运营。以子长市民政局为例，养老服务支出多用于敬老院建设，临时救助项目保障困难群众基本生活，体现了政府在基本养老服务资金投入上的兜底性。
3. 工作进展与问题
延安市积极落实五项重点工作，在养老清单制定、保障机制完善、精准服务主动响应机制建立、供给能力提高和便利化可及化水平提升等方面取得较好的进展。未来政府部门也需要持续关注和改善普通老人的养老服务需求，在信息化档案建设、养老服务便利化和可及化等方面有继续提升服务的空间。
（二）非基本养老服务：高质量、多层次、多样化
1. 现状与特点
养老服务需求总量增加，老年人个性化需求凸显，包括精神需求和医养康养需求。我国形成以居家养老为主，社区养老、机构养老为辅的格局，智慧养老和医养结合模式不断发展，以满足老年人多样化的养老需求。
非基本养老服务由非政府机构提供，服务模式多元。如子长市油苑小区养护中心是嵌入式社区居家养老机构，提供高品质、个性化、多样化服务。其服务对象多为收入中上老人，收费较高，服务内容涵盖环境、设施、餐饮、精神生活等多个方面，且提供多价位选择，满足不同层次需求。
2. 油苑小区养护中心的运营概况
油苑小区养护中心是一家试点运营的嵌入式社区居家养老机构，配套设施先进齐全、服务内容多样化、服务质量较好，员工流动性不强，老人对养护中心的服务整体满意度较高。运营发展状况良好、可持续性较强。纵观该养护中心的床位数量、人员结构、管理方式等，其整体规模较小，其灵活性也较高，在进行推广应用时可以根据推广地的实际发展情况做出适当调整。
3. 非基本养老服务与基本养老服务的比较
表 2：我国基本养老服务与我国非基本养老服务的区别
资料来源：北京大学汇丰商学院与延安大学“千里计划”学生联合暑期调研团整理
4. 非基本养老服务的挑战与未来
农村地区非基本养老服务的挑战主要来源于三个方面，一是养老服务资源不足；二是养老服务成本大；三是老人和家庭对于机构养老的认可度不高。
未来农村非基本养老服务的改善可以从以下四个方面进行探索：首先，与社会资本更好的合作整合更多养老服务资源。其次，智慧养老和康养服务在农村地区可行性要进一步开展针对地方实际需求的调查研究，提升养老服务的效率和质量。再次，农村老人在养老方面的精神需求需要得到重视。最后，公办和民办养老机构之间的合作互补也是未来发展的一个重要趋势。
（三）养老资金来源：中央转移支付为主 地方财政和社会力量为补充
农村养老的主要资金来源是中央转移支付，地方财政和社会力量是补充来源（表3）。其中，中央财政的转移支付在欠发达地区的养老资金中占比尤为突出，通常可达到50%以上，在西部欠发达地区占到70%。地方财政大致可以分为省、市、区县三个层次。省级财政承担约20%-30%的养老保险资金，市级和区县级的配套资金比例则较低，通常在10%-20%左右，越到区县级别，资金稳定性越差。地方村镇通过政策性转移支付来建立公益性质护理机构也是缓解农村老人养老压力的重要途径之一，据调研情况，延安地区部分村镇也有类似性质的举措。
表 3：农村养老资金来源情况与挑战分析
三、基层政府养老工作进展与困难
（一）政策目标明确
国家顶层设计为地方养老服务体系建设指明方向，延安地区因地制宜制定目标，包括建立三级养老服务网络、推广医养结合模式、提升农村养老服务覆盖率，引导多元主体参与。如子长市在数字化养老服务方面领先于延川县，体现了地方政策的灵活性和适应性。
（二）延安地方政府养老服务施政情况与困难
延安政府养老服务体系建设工作聚焦于统筹规划与政策落实、资金保障与资源配置、服务供给与监督考核、动员社会力量参与等方面，致力于构建完善的农村养老服务体系。
在实施过程中，存在养老设施供需失衡、服务人员资质数量不足、资金保障困难、专业养老服务人员短缺、社会力量参与不足等问题。
（三）社会资源：建设农村养老体系的新动力
1. 动员社会力量参与
延安通过建立互助社会组织、开展社区活动、鼓励老人互助等方式，增强社区凝聚力，提高村民参与度。如建立村级爱心助老员队伍、开展志愿活动、建设农村互助幸福院等，取得了一定成效。
2. 利用信息技术提高服务保障
探索“互联网 +”养老服务，建设康养服务信息指挥平台，鼓励城市社区参与农村养老服务，形成城乡互动养老服务体系，提升农村养老服务的智能化和便捷化水平。
3. 配套支持政策激励社会资本参与
政府出台政策吸引社会资本，如提供税收优惠、财政补贴、专项贷款等，加强基础设施建设，设立专项基金，提高企业家社会责任感，促进养老服务业多元化专业化发展。
（一）主要内容总结
我们根据实地调研所获得的一手资料与公开资料研究我国农村养老的总体发展状况与农村养老在延安地区的实践。本报告首先概述了中国农村养老的基本现状，并通过国际比较，指出了中国在养老保障体系方面可以借鉴的经验。而后详细分析了延安市在农村养老服务和实践中的进展，包括基本养老服务和非基本养老服务的发展现状，以及基层政府在养老工作中遇到的困难。
（二）思考与建议
首先，从全局长远统筹考虑养老政策制定，优化农村养老服务设施布局。根据实际需求重新规划养老服务设施，整合城乡专业资源，优先补齐农村地区养老服务设施和资源的短板。其次，以人为本，推进居家养老服务建设。将养老服务融入乡村治理网格，结合村域资源禀赋，因地制宜开展养老服务。再次，广泛借助商业机构和社会爱心力量，提升农村养老服务。最后，积极利用信息科技手段为农村养老赋能。
（三）未来调研方向
在本次调研集中走访民政部门和基层养老机构之后，我们对政府部门和养老服务机构等实际工作和困难有了较为全面的理解，未来应该重点在养老需求方面下工夫，深入了解农村居民的养老需求，包括家庭养老人群的真实想法、外出务工子女对机构养老的看法等，同时加强对老年人心理健康管理和老龄化对社会结构影响的研究，为精准提供养老服务提供依据。其次探索农村养老服务与乡村振兴的协同发展路径，推广成功经验，利用特色产业创造经济收入和就业机会，实现资源优化配置，推动农村养老事业可持续发展。第三，充分发挥调研团资源优势，为当地养老服务建设提供切实可行的帮助，如对接科技企业、校友资源，深入研究解决具体问题，助力农村养老事业发展，为农村老年人创造更美好的晚年生活。